【摘要】当前世界各国国民休假制度基本上由日常休闲、周末休假、带薪年假和法定节曰等4个方面组成，带薪休假与错峰休假已成为国际共识与国际惯例。中国目前115天的全年休假时间与世界多数国家接近，但也存在着严重的弊端。把国民自主安排带薪年休假的权力还给国民使国民自主享受休假权利与企事业单位正常活动相”协调，错开休假时段、减缓集中休假，从而保障社会经济文化生活和国家内政外交活动全年候的正常运行，既是当务之急，也是建设和谐社会的长远之计。

【关键词】国民休假制度 带薪休假制度 黄金周

休闲文明是现代社会的标志之一，休闲意识、休闲方式、休闲环境与休闲制度是休闲文明的基础。科学的休闲制度是培育文明休闲意识、树立健康休闲方式、营造良好休闲环境的关键，国民休闲要重在制度建设，研究13亿人口大国国民休假制度的整体设计。

一、世界国民休假制度的共同趋势

（一）世界国民休假制度的历史演进

人类跨进文明的门后劳动与休闲是人生不可分割的两部分。保障和扩大劳动权与休假权是人类经济社会文化发展的必然趋势也是进步人类为之奋斗不懈的重要目标。世界近现代史上，职工劳动与休假制度实现了日工作8小时与年带薪休假制度的两大历史性进步。

近现代随着工业革命、科技革命的不断推进，工薪者的劳动时间逐步缩短。18世纪欧美地区的日工时长达12小时以上英国劳工运动首先提出10小时工作日的要求，19世纪初英国颁布《工厂法》，把童工、女工和成年男子的日劳动时间限定为10小时、12小时。1866年欧美工人运动的联合组织一国际工人协会（史称“第一国际”于日内瓦会议通过了实现八小时工作制的要求。1886年5月1日美国芝加哥万劳工举行大罢工，要求实行“三八”制度八小时劳动、八小时睡眠、八小时休息），遭到政府当局镇压几名工人领袖惨遭杀害。1889年7月，国际社会主义工人代表大会（史称第申二国际”），为纪念芝加哥劳工的大罢工，把5月1日定为各国劳工的“国际示威游行国日”，五一国际劳动节由此而来。1914年美国国会通过《劳动保护法》，1916年美国铁民路兄弟会通过八小时工作法。1920年美国率先实行每周50小时工作制。1932年国际妇女服装工会实现了每周40小时工作制。1935年国际劳工组织确认每天8小时工作罾制，每周实行40小时工作制。

在法国200万工人大罢工的背景下，1936年6月7日，法国总工会与雇主协会签订《马提翁协议》，同意雇员实施带薪休假。同年6月20日，法国众议院通过《带薪休假法》该法规定所有职工只要在一家企业连续工作满一年时间便可享受15天的带薪假期。其后又把职工的带薪休假权载入《劳动法》，首开从法律上确定职工带薪休假权的先河。1938年英国通过《带薪休假条例》，二战爆发1100前万工人享受了带薪休假权利，占全国劳工的半数以上。

经历反法西斯战争的洗礼人们更加珍视人权的保障。1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》认定，“任何人都有休息、休闲的权利，尤其是享有合理的工作时间和定期带薪休假的权利”，休闲权与劳动权一样成为人权的不可缺少的内容。1949年国际劳工组织又进一步提出劳工每年至少有6天带薪休假。1966年12月，联合国大会通过的《国际经济、社会和文化权利公约》规定，各国政府应确保人人都能“休闲、娱乐合理限制工时和定期带薪休假，以及公共假日期间照常发薪”。1970年联合国劳工组织通过《休闲宪章》，认为“休闲与娱乐为补偿当代生活方式中的人们的许多要求创造了条件，更为重要的是它通过身体放松、竞技、欣赏艺术科学和大自然为丰富生活提供了可能性。……闲暇时间是一种自由的时间，在这个时间里，人们能掌握人和作为社会的有意义的成员的价值”。

20世纪60年代后，西欧北美绝大多数国家普遍实行了带薪休假制；20世纪七八十年代后，日本、韩国、新加坡、泰国、印度、巴西和阿根廷等国以及我国香港、台湾、澳门地区也先后实行了这一制度。

在全球经济一体化、信息化的时代既要保障国民的自主休假权利，并防止扎堆出行造成的交通拥堵、休闲旅游场所紧缺而出现的弊端，又要使社会生活正常、连续运行，保证政府机关、企事业单位的工作与生产不中断。国际社会在总结各国经验的基础上取得了共识。1982年8月墨西哥世界旅游会议《阿卡普尔科文件》提出：“各国的责任不能局限于仅仅承认（国民的）休假权利，而应创造实际的和恰当的条件让那些享有假日的人更有效地享受”，“应该做出实质性努力错开休假时间”。1985年9月世界旅游组织全体大会通过《旅游权利法案和旅游者守则》，再次要求各国政府“采取措施，特别是通过更好地分配工作和娱乐时间，建立和改善年度带薪休假制度和错开休假日期，以及特别注意青年、老年和残疾人等旅游手段，使每个人都能参加国内和国际旅游”。带薪研休假与错峰休假巳成为国际共识与国际惯例。带薪休假与错峰休假两者是相辅相成的。

（二）各国国民休假制度的基本框架

当前世界各国国民休假制度基本上由日常休闲、周末休假、带薪年假和法定节日等报告4个方面组成。

日常休闲：8小时工作或上学后的闲暇时间。目前绝大多数国家实行8小时工作制，西欧个别国家实行7小时工作制。

周末休假：目前绝大多数国家实行8小时工作制，100多个国家实行每周5天工作制，周六、周日为休假日。到1995年，世界上已有145个国家实行了5天工作日制度。

带薪休假：职员每年享受一段时间的假期。欧盟规定所有成员国每年的带薪休假不得少于4周，包括全职和非全职员工。目前有的欧盟国家带薪年假达4至6周，俄罗斯为40天，加拿大10至30天，阿根廷28天，智利15天，墨西哥6天，泰国规定雇佣关系在1年以上者有6天以上的带薪休假，外资企业职工有2周至1个月，公务员10天。印度16天，政府雇员每年都有30天假期。

法定节日：法定节日大致可以分成三类一是政治性节假日，如国庆纪念日、独立纪念日或战争纪念日等；二是宗教性节假日，如圣诞节、佛诞节、开斋节等三是国家或民族的传统节假日。法定节日以举行特定的纪念、庆祝活动为主要目的，但不是以休闲或商业性活动为主要目的，法定节日一般为休假日。各国的国情不同，法定节日的数目与天数不等，智利为20天，墨西哥为17天，印度16天，日本、韩国为15天，埃及、立陶宛、奥地利、菲律宾为13天，俄罗斯、西班牙、新西兰、巴西为12天，澳大利亚、新加坡、马来西亚为11天，波兰、法国、芬兰、丹麦、葡萄牙、比利时、美国、新加坡、泰国为10天，瑞士、加拿大为9天，英国、意大利、荷兰、卢森堡、墨西哥为8天。以上只是指全国性的公共节假日，不包括地方或民间的文化节日、民族节日、宗教节日与地方性的节日，也不包括带薪年假的天数。

随着社会经济的发达、国民权利的增加和生活水平的提高，日工作时间、周工作日会逐步减少，日常休闲与带薪年休假的时间会逐步增加。同时，由于各国发展水平的差异、国情民俗的不同，各国的休假制度各有特点。这是世界国民休假制度的共同趋势。

（三）若干国家国民休假案例

（1）日本国法定节日有元旦、成人日（1月第2个星期一）、建国纪念日（2月11日）、春分日（3月20或21日）、昭和天皇生日（4月29日）、宪法纪念日（5月3日）、环境日（4月29日，又称绿之日）、儿童节（5月5日）、海洋日（7月第个3周一）、敬老日（9月第个3周度一）、秋分日（9月23日或24日）、体育日（10月第2个星期一）、文化日（11月3日）、勤劳感谢日（11月23日）、天皇诞生日（12月23日），共15天。这种节日安排几乎使每个月都有一两个假日，在日历上用红色显示被称为“红日子”。

1998年日本《劳动标准法》（修改稿）规定，公务员每年可带薪休假20天。公司员工通常工作一年后可带薪休假10天，此后工龄每增加1年，带薪假期增加1天，最高为20天。临时工连续工作6个月也可带薪休假。2000年初开始实施《节日改休法》，把“成人节”等四个节假日从原有的固定日期改为浮动日期，全部安排在周一，使之与周六、周日形成“三连休”。新年从12月28日到1月3日左右，如1月4日、5日是周六、周日，形成新年7天连休。从4月29日环境日开始，5月3日宪法纪念日、5月4日绿色日、5月5日儿童节，加上其间的周六、周日，形成一周左右的春季连续休假。还有8月中旬暑假连休。

日本有关方面曾做过调查研究，认为如果年度带薪休假在日本能够得到完全利用，其经济辐射效果将达到11.8兆日元可产生的就业机会将达到148万人。日本认为，休假时间分散，能够缓解铁路、公路、航空等社会基础设施方面的压力，可避免用电过于集中的弊端，减少社会性开支。分散休假可提高生产积极性，调节和恢复人们的精神健康和身体健康促进家庭和睦，从长远看休假还可以减少医疗费用的开支，减少国家财政补贴，并对改善环境方面也有贡献。

（2）韩国

法定节日有：元旦2天、春节1天、独立运动纪念日（3月1日）、植树节（4月5日）、革命纪念日（5月16日）、显忠日（6月6日，政府公祭战死军人）、制宪节（7月7日）、光复节（8月15日）、建军节（10月1日）、中秋3天、开天节（10月3日，传说中古朝鲜的建国日）、文字节（10月9日，纪念创建韩国文字）、圣诞节1天。如果法定节假日与周末周六或周日）重叠就不再顺延补休。但中秋节和春节两个节日除外可以顺延补休。当法定节假日与周末不相连时，政府一般不会人为地将它们凑在一起。个人可灵活利用自己的带薪年休假来弥补这个缺憾，凑成较长的休假天数。

法律规定职工享有带薪休假20天，很多企业在夏季放4天假职工人均25天。一些大型企业奖励职工两三天连休，或让职员享受一年两次当天返回的“慰劳旅行”，让新职员以研修名义参加集体游览。

（3）法国

法定节日有：元旦、国际劳动节、国庆节（7月14日）、停战节（11月11日，纪念第一次世界大战停战）、复活节（春分第一次月圆之后的第一个星期日）、耶稣升天节（复活节后的第六个星期日）、圣灵降临节（复活节后的第七个星期日）、圣母升天节（天主报告教8月15日、东正教8月27日）、万灵节（11月1日，祭奠、凭吊故人）、圣诞节（12月25日）。这些节日除非是星期三单独休否则就和周末连起来可休3天到4天即如果节日是在星期二那么夹在周末和这个节日中间的星期一也被当作休假日，是不成文的“假日搭桥”惯例。

1982年法国开始实行每周5天、39.5小时的工作制，并将带薪假延长为5周。如果节假日与周末只相隔一个工作日，单位可实行搭桥假期，形成长周末。法国《劳动法典》规定“凡在相关年度内证明受同一雇主雇用的时间至少相当于实际工作一个月时间的劳动者，均有权享受休假；假期时间之长短按每工作一个月休闲2.5个工作曰计算，但每年可要求休假的总时间不得超过30个工作日。”企业主在征询员工代表的意见后，安排本企业员工的休假时段。这种安排需要至少提前2个月公示。法国《劳动法典》对不同工种、临时工、学徒工、夫妇双职工等不同雇员的带薪休假待遇均有具体规定。

（4）美国

法定节日10天：元旦、华盛顿诞辰日（2月22日，也称全国公共服务和缅怀日）、复活节2月21日后的首个星期日）、独立日（7月4日）、哥伦布日（10月13日，纪念哥伦布首次登上美洲大陆）、阵亡将士纪念日（5月30日）、万圣节、退伍军人节（11月11日）、感恩节（11月的最后一个星期四）、圣诞节（12月25日）。美国联邦政府规定的10个法定假日执行方案由州或地方裁定，除新年、独立日、老兵日、感恩节和圣诞节外，官方假日指定在星期一，以与周末形成3天连休假。各州还可指定节假日。

美国联邦和各州没有统一规定带薪休假制度，由劳资双方协商，几乎所有企业实行带薪休假。带薪休假天数根据资历累加，少则1周多则3周、4周、5周。据旅游网站报告，2012年，美国人年休假超过3周的占36%，3周的占22%，2周的占26%，1周的占11%，不到1周的占5%。美国三分之二以上的用人单位都采用了“带薪假日”制度。

（5）巴西

法定节日为：元旦1天、狂欢节2月中下旬，3天）、耶稣受难节4月2日）、印第安民人日（4月19日）、民族独立日（4月21日）、五一国际劳动节、圣灵节6月初）、国庆节9月7日）、圣母显灵节（10月12日）、万圣节（11月2日）、共和国日（11月15日）、圣赞度诞节。巴西有公历新年、国际劳动节、独立日、万圣节、共和国日和圣诞节等全国性的法的定节假日，每个法定节假日休息1天。有的州和市还自行设立地方性节假日。如果法定节假日与周末重叠不予补休，但如果遇上周二或周四，很多企业和机构往往采取与周一或周五“搭桥”的方式让员工享受一个长假期。巴西新年、独立纪念日、圣诞节若正逢周二至周五时，则移至周一与周六、周日连休3天，举国同庆的狂欢节连休3天。

巴西《劳动法》规定，员工工作满12个月可带薪休假30天，并能领取相当于月工资三分之一的休假补贴。禁止员工全部“出售”自己的带薪假期，要求员工每年至少要把假期的三分之一用于休息。如果员工带薪休假制度没有得到执行，政府主管部门将参照当地工资标准处罚雇主。员工因病缺勤时照常享受带薪休假。对低收人者企业设有度假储备金，低收人者可领取度假支票，用于住宿、餐饮和交通支出。农牧业等季节性强的行业通常利用生产淡季安排员工休假。

（6）澳大利亚

法定节日有：元旦2天、建国日（各州分别为1月26日、30日）、澳新军团日（4月25日）、英女王寿辰6月4日）、耶稣受难日（4月17日）、复活节（春分第一次月圆之后的第一个星期日）、圣诞节（12月25日）、节礼日（12月26日）。公共假日一般是全民放假但一些必须营业的部门，如大型日用超市则会适当地缩短营业时间，如照常工作就可以拿到两倍甚至三倍的工资。

法律规定，在同一雇主下工作1年以上者可得到至少20天的有奖金的带薪休假，该奖金相当于平时工资的17.5%，并须在休假前支付。如不休假，则取消奖金。在同一雇主下工作10年者至少休假16周，15年以上者有13周带薪休假。工作满10年有一次性3个月假期。

(四）中国香港、澳门和台湾地区的国民休假制度

⑴香港地区

香港《劳工法例》第四章《雇佣条例》规定了“休息日、法定假日及有薪年假”法定节日共12天：元旦、春节3天、清明节、端午节、香港特别行政区成立纪念日7月1日、中秋节翌日、重阳节、国庆日2天、冬节或圣诞节1天，由雇主选择。如法定假日适逢雇员的休息日雇主应于休息日翌日补假。香港地区圣诞节连休3天。

工作周为星期一至星期六工作。“雇主如无合理辩解不给予雇员休息日，可被检控，一经定罪，最高可被罚款5万元”。《雇佣条例》规定，有薪年假的日数按雇员受雇闲研年资由7天递增至最高14天，服务1-2年为7天，3年为8天，4年为9天，5年为10天，6年11为天，7年为12天，8年为13天，9年以上为14天。“雇主如无合理辩解不给予雇员放年假，可被检控一经定罪最高可被罚款5万元”。

（2）澳门地区

澳门法定假日由特别行政区政府每年公布，时有修改。公众假日为：元旦、春节3天、清明节、耶稣受难日、复活节、佛诞节、劳动节、端午节、中秋节翌日、中华人民共和国国庆日2天、重阳节、追思节、圣母无原罪瞻礼、澳门特别行政区成立纪念日、冬至、圣诞节2天，共20天。

由于某些节日在星期六，行政长官特许豁免的上班日期9天半：元旦后首个工作日、复活节前日之后首个工作日、佛诞节后首个工作日、端午节后首个工作日、圣母无原罪瞻礼后首个工作日、除夕（假期第一天是下午半天）。由此全年连休假期为元旦3天、春节4天、耶稣受难日与复活节2天、端午节3天、国庆节3天、澳门特别行政区成立纪念日与冬至2天、圣诞节2天。

澳门第号法律《就业政策及劳工权利纲要法澳门劳资关系》确定劳工的带薪休假权利。“在每1平常年，工作者有权享受6个工作日的有薪假期；倘工作关系的时间少于12个月但多过3个月时工作者有权享受的每年假期，系按工作关系的时间比例计算，每月或不足1月享受半日”。

对雇主违反法律，不给工作者合法休假的，《澳门劳资关系》规定：阻止工作者享受年假之雇主将以赔偿名义给予工作者相当于不能享受假期时间之三倍报酬。同时“工作者在每年有薪假期中，不得从事任何其他有薪的活动；但倘原已兼职或获得雇主许可者除外”。“不遵守上款规定的工作者，雇主有权对其作纪律追究，并取回相当于每年假期的工资”

(3)台湾地区

公众假日每年由政府发布。2013年的公共假为：元旦4天、农历新年9天、和平纪念日（2月28日，纪念1948年2月28日台湾流血事件）、革命先烈纪念日（3月29日，纪念1911年4月27日黄花岗起义烈±、儿童节4天（4月4日至7日）、民族扫墓节清明节）、端午节、中秋节4天9月19日至22日）、孔子诞辰纪念日（9月29日，也是教师节）、双十节（10月10日，纪念1911年武昌起义）。台湾地区周六工作半天，节国日与周六重叠时，周六休假，与周日连休2天，但周六的半天工作移至下周六完成。台民湾地区从1998年起实行隔周双休日制度。

1998年《劳动基准法》把带薪假期作为开展终身教育、建立学习化社会的一项策略。2002年12月25日修正的《劳动基准法》规定，雇员有相应的法律依据享有休假的的权利，雇主有依法使雇员享受休假待遇的法定依据。工作1-3年有7天假期，工作3-5年有10天假期，工作5-10年有15天假期，工作10年以上每年增加1天，最多30天。《劳动基准法实施细则》（1985年2月5日）规定雇主与雇员签订的《劳动契约》中，必须明文规定雇员的“休息时间、休假、例假”等有关事项，并报主管部门备案。

港澳台国民休假制度有个共同特点：①保留春节、清明、端午、中秋、重阳等中华民族的传统节日，传承民族文化。②政治性、民族性节日只在当天放假（中秋节当天不放假，第2天放假，更人性化），与周末假日相重叠时补1天假，保证周末正常休假，从不挪用周末来拼凑5天或7天连休假。③颁布法律香港《劳工法例》、澳门《就业政策及劳工权利纲要法》、台湾《劳动基准法》，在雇主与雇员的劳动合同中规定保障劳工的休假权并把选择有薪休假日期的权利交给劳工与雇主协商

二、中国休假制度的建立与演变

（一）中国古代休假制度的演变古代早有休闲与节假日。在农耕社会，人们过着“日出而作、日落而息”的生活，根据农事忙闲安排休闲，并约定俗成形成了与农事相关的节日。唐代的节日有：元日（春节）、冬至各7天。寒食、清明合一为4天。八月十五、夏至、腊日，各3天。正月初七、正月十五、晦日（月末之日）、春社、秋社、二月初八、三月初三、四月初八、五月初五、三伏、七月初七、七月十五、九月初九、十月初一、立春、春分、立秋、秋分、立夏、立冬，各1曰。到明清时期春节、清明、端午、中秋、重阳等已成为全民节日。这些节日的特点兼有农事时令与民族文化的内涵，体现了科学性、生产性与休闲性的结合。此外，古代还有学生的春假、秋假、田假农忙假）。

古代也有官员休假制度。从汉朝到隋朝官定假日为5天休假一次，称休沐（休息和沐浴）。唐代至元代，继承南北朝时南方地区的“旬休”制度即每月第10天、第20天和最后1天各休假1天。官员在一些传统节日享受休假的福利，按节日性质可分别放假1天、3天、5天或7天。像春节和冬至等节日，每次可放7天假。此外官员还有探亲假、婚假和丧假。明清时期取消旬休，但有长假可休。春节的假期长达一个月，从阴历闲研十二月二十即开始放假至元宵后上朝。

(二）我国大陆地区国民休假制度的演变

1912年“中华民国”成立后引进西方休假制度，把星期天定为假日，主要是政府机报告关、银行与学校等机构实行。

1.1949至1978年的国民休假制度年月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《共同纲领》决定采用世界公元纪年，10月1日被确定为国庆节。政府机关与企事业单位实行星期日休息的制度。1949年12月23日，政务院发布《全国年节及纪念日放假办法》（以下简称《放假办法》），规定新年、春节、劳动节和国庆纪念日成为全民休假节日，其中新年、劳动节各放假1天，国庆纪念日放假2天，春节放假天3，共7天。如节日逢星期日，限定周一补假。此外，妇女、中等学校以上学生、儿童及军事机关人员还分别享有妇女节、青年节、儿童节、建军节各半天的假斯。夫妻离居或与父母分居两地的职工还可休探亲假。1949年1999至年职工每周休息1天，全年约52天，加上7天节日假，全年共59天休假。在“文革”前，社会上流行“先工作后生活”的理念加班、加点时有出现。“文革”期间十分盛行利用休假时间参加运动、义务劳动，甚至以过“革命化的春节”为名取消了春节放假。

2.1979年以来国民休假办法的变化

1979年“文革”结束后恢复正常的休假制度1980年全国恢复春节放假。1982年通过的《宪法》第43条规定“劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度”。1995年5月起在全国实行每周天工作、休假2天的制度，加上春节等节假日7天国民年休假达11天。

1998年亚洲金融危机波及我国，国内有效需求不足产品积压、企业亏损、失业增长，银行存款居高不下。1999年中央经济工作会议提出“实行积极的财政政策”，电子信息、住房、汽车和旅游被列为“新的经济增长点”。1999年2月，国家财政部召开“旅游与财政——新的财源增长点”研讨会。同年9月，国务院决定，当年国庆节挪用2个周末双休日实行7天长假。1999年12月，国务院修订《放假办法》，全国法定节日放假时间由过去7天增加到10天。劳动节从1天增加到3天，国庆节从2天增加到3天，申并规定：全民放假的假日如果适逢星期六、星期日，应当在工作日补假；部分公民放假的假日（如妇女节、青年节等）如果适逢星期六、星期日，则不补假。这与年1949规定只民在周一补假的情形有所不同。从2000年起春节、五一、国庆各休个节日各休7天长假，并借用了日本的提法“黄金周”。

2006年6月21日国务院办公厅转发国家旅游局、国家计委、国家经贸委、公安部、的建设部、铁道部、交通部、民航总局、国家统计局等部门的《关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》提出，“切实抓好假日旅游工作’把旅游业这个国民经济新的增长点进一步培育好使其在拉动内需、剌激消费、促进经济结构调整和扩大对外开放中发挥更大的作用”，成立“全国假日旅游部际协调会议办公室”。

近6年间实行“黄金周”的弊端引起了民众对这种休假安排的不满并强烈要求在全民节日中增加民族传统节日。2007年12月，国务院对《全国年节及纪念日放假办法》再次作出修改，确定清明节、端午节、中秋节为全民节日，国庆节由2天增加到3天，缩短了劳动节假期，实际上取消了“五一黄金周”，具体安排为元旦、清明节、劳动节、端午节、中秋节1各天春节、国庆节各3天。春节开始放假的时间由初一提前到了除夕。至此年放假天数由7天增11至天,连同104天周末双休日全年休假共115天。在部分公民放假的安排上，基本延续上一版本的相关规定不过对于儿童节放假人群的年龄限制，由13周岁以下放宽至14周岁以下。

对于职工休假问题1991年6月中共中央和国务院《关于职工休假问题的通知》规定，“可以安排职工年休假”。“安排最多不超过两周的年休假休假方式一般以就地休假为主”。1995年1月1日开始实行的《劳动法》规定“劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”；“国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作1年以上的享受带薪年休假。”从原则上确定了实行国际上通行的职工带薪休假制度。2007年12月国务院在修改《放假办法》的同时，公布了《职工带薪年休假条例》规定：职工累计工作已满1年不满10年的年休假15天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。2008年9月人力资源和社会保障部颁布实施《企业职工带薪年休假实施办法》，自此形成了宪法、法律、行政法规和部门规章四位一体的职工带薪年休假法律保障体系。

中华人民共和国成立以来国民休假制度的演变表明，随着国民经济的发展与人民生活水平的提高，休假时间逐步延长并逐步与国际惯例接轨，国民休闲状况不断改善。目前115天的全年休假时间基本上与世界多数国家接近，但也存在着严重的弊端。

(三）现行国民休假制度的利与弊

从1999年开始，我国挪用周末双休日形成一连3天的长假制，被称为黄金周”。在全国没有全面实行职工带薪年休假制度的情况下，这种安排激醒了国民、主要是城镇研居民的休闲意识，扩大了城镇居民的休闲消费需求丰富了人们的休闲生活；促进了交通、信息、景区、住宿、餐饮、购物、娱乐、安全等服务设施的配套组合和休闲产业的发展；促进旅游等休闲服务行业的服务、协调和管理水平的提高，具有积极作用。但是这种全恨告民休假安排方式具有一个不可解决的内在弊端：“黄金周”期间休闲旅游供小于求，“黄金周”后休闲旅游供大于求。长期实行这种方式不符合国民自主休闲与错峰休假的原则，不利于国民休闲生活质量的提高与可持续发展不利于旅游文物资源与生态环境的保护与可持续利用，不利于经济社会生活的稳定、连续、有序运转。这种方式是用行政手段制造全年几次旅游消费高潮实质上是计划经济方式的遗习；“黄金周”式的假日经济是以资源与环境的高消耗、经济与社会的高成本、休闲服务产品的高价格和低质量为代价的一种不协调、不平衡、不可持续的增长模式。

目前中国处于工业化、城镇化中期，城镇人口仅占人口半数，“黄金周”式的长假已如此不堪重负，设想若干年后基本完成城镇化后城镇人口超过10亿，集中式长假的问题会何等严重。如果不坚定推行带薪休假制度，即使再增加几个“黄金周”，或许可以暂时缓解国庆长假的拥堵度但不能从根本上解决“黄金周”前后假日休闲与旅游经济供求严重失衡的内生弊端。同时用挪用周末双休日的办法拼凑长假的做法既打乱了人们的正常作息生活，也不利于企事业单位的正常运行。

2013年10月中旬“假日办”通过多家网站进行的网民调查表明，7成的网民对挪假式的长假安排不满意，对3天连休假赞成与反对的比例为49:45，对天连休假赞成与反对的比例为45：51，表明“黄金周“式集中旅游休闲安排已经越来越不适应国民休闲日益增长的需求尤其是不适应提升国民休闲旅游品质的需求。11月底的网络调查结果，赞成春节、国庆双长假的占5成多、占微弱多数赞成取消国庆7天长假的占3成左右，表明对挪假式的长假方式已失去社会共识。与此同时要求加大推行带薪休假制度的力度是最大的共识。尽管目前有部分职工（主要是农民工和城镇流动就业人员）仍需要国庆“黄金周”，甚至希望恢复五一“黄金周”但这只是权宜之举而推广带薪休假、建立国民休假制度乃是长远之策这是提升国民旅游休闲品质的必然之举，也是推动休闲旅游经济从数量型向数量质量相结合从粗放式、规模型向集约与效益并重转型升级的必要之举。

带薪年休假是国际通行的科学制度，有利于国民自主式、个性化的旅游，有利于提国升国民休假满意度、幸福度；有利于旅游资源和生态环境的保护和持续利用；有利于政民府机关、企事业单位正常运行，社会生活有序、良性运转有利于休闲经济与“娱乐经济”、“体验经济”接轨，提高休闲产业素质，有利休闲产业的全面、持续发展。

2010年《小康》杂志中国全面小康研究中心发布的《职场人休闲满意度》调查表的明，通过在全国31个省份中，对高中学历以上、实际月收人在3000元及以上的十类职场人士进行问卷调查发现已有三成人每年享受带薪休假，在行政机关达到98.2%，国有企业、事业单位和外资企业分别为97%、96.5%和95.4%。《新京报》在2012年中秋、国庆期间开展的网上调査显示，受访者中过去一年内休假6天以上的占25%，休假3-5天的占19%休假1-2天的占9%，未休假的占44%。北京《法制晚报》2012年10月的一项调査表明享受11天以上带薪休假的占6%，享受6-11天的占17%，享受1-5天的占38%，没有享受的占29%。这些调查数据都表明，自从2008年国务院颁布《职工带薪年休假条例》以来虽然进展不尽如人意，但已取得重要进展。中国地域辽阔、人口众多、区域发展不平衡，带薪休假制度当然不可能在全国范围内一步到位，但是不能因此对其不热心、缺信心、无作为。如果用历史的眼光看法国、英国经过近半个世纪的努力才得以普及，我国在《职工带薪年休假条例》颁布后的五年中就有三四成的职员享受了带薪休假权利是一个不容小看的进步。

即便再增加一两个7天长假也未必能解决假期内旅游、休闲供不应求的严重状况。2007年前三个“黄金周”时，也多次出现“井喷”现象。2008年取消“五一”黄金周后，“十一”黄金周的历年同比增长率高达23.9%仍未超过2002年的36.2%。2009年2011与年“十一”黄金周同比增长率分别为12.4%、18.8%。也没有超过2006年的同比年增长率19.3%。可见国庆黄金周的游客增长率并不主要取决于“五一”黄金周的存废，游客同比增长率的起伏还有其他社会的、自然的因素。在带薪休假制度没有普遍实施的情况下，即便恢复“五一”黄金周，再增加几个三五天的短中假，或许可以稍微缓解国庆黄金周的拥堵度但不能根本解决“黄金周”期间休闲旅游严重供需失衡的状态。

我国1995年实行周末休假2天制，2007年12月颁布《职工带薪年休假条例》，在国民休假制度与国际相接轨方面走出了决定性的一步。目前实行的“黄金周”式的全民集中休假办法与国际上倡导的“错开休假日期”要求是背向而行的。一年之内几次一周以上的长假期导致政府机关中止政务、经贸金融市场停顿、工厂医院停止工作，其隐性的损失远大于“黄金周”的商业消费收益。推广带薪休假制度建立完整意义上的惠民利国的国民休假制度，其社会意义远远超出了解决“黄金周”具体问题。把推广带薪休假制度归结为解决“黄金周”的存废，并为此而争论不休是大题小做、只见树木不，见森林。“黄金周”式的休假方式难以为继，国民休假制度顶层设计势在必行。

三、完善国民休假制度的路径

国民休假制度顶层设计应遵循以下基本原则：尊重人权，休假并非恩赐而是权利，报告把自主休闲权利还给国民以人为本，休假安排必须人性化、科学化，有利于身心健康；科学理性，国民自主休假与企事业单位正常运转相统一’促进社会平稳、持续运行；人文精神让国家、民族、文化节日从狂热的商业传销中解脱出来，回归其人文诉求。完整的国民休假制度既要与国际惯例接轨又要符合中国国情与传统文化，主要包括以下4个方面。

法定节日：坚持法定节日的国家、民族、人文与社会的内涵，不要被铺天盖地的商业营销边缘化、庸俗化。大陆的节日要与港澳台地区相通，与全球华人相融，形成全球华人共同的中华节日体系。

日常休闲：坚持8小时工作制这条底线，不要搞什么“白黑”之类的“创新，职工加点要按《劳动法》付酬。

周末休假：坚持每周5天工作制这条底线，不要搞什么“5+2”之类的“创新”，双休日加班要按《劳动法》加薪。

带薪年休假：坚持职工年带薪休假制度这条底线，不要用“国情特殊论”容忍违背《劳动法》的行为。通过全社会的努力加大实施力度、加快推广进程，确保实现《国民旅游休闲纲要》中提出的2020年全国基本实行带薪休假制。

（一）率先在一部分地区、企事业单位推行带薪休假制度

广东、山东、江苏等省巳率先提出落实带薪休假制度东部地区社会条件已基本成熟；在党政机关和国家事业单位全面推行带薪年休假制度有些城市规定党政机关及事业单位建立休假台账制度不休年假的人没有资格参加年终先进的评选。党政机关和国家事业单位实行带薪休假制度关键是领导干部带头执行并与年度考核挂钩。国营、外资和品牌民营企业重点推行带薪休假制度。在民营经济髙度发达的浙江，已有一些民营企业把“带薪休假”列人劳动合同，作为招徕人才、改善企业形象的一种措施。

（二）细化职工带薪休假的实施办法

对各类行业如何实施带薪休假制度的规定必须具体、周详、明确，具有可操作性。对不同行业、工种的合同工、临时工、计时工和弹性工作企业要研究具体的带薪休假办国法。目前中小民营企业人员占城镇就业总人口的大多数，2亿多的农民工与流动就业民人员，是实行带薪休假制度的难点。2013年10月清华大学中国城镇化调查报告显示：中国每1000人中，农业户籍人口724人，其中流动人口152人，占总流动人口的七成；度非农户籍人口276人，其中流动人口65人。非农户籍人口流动率为23.7%，农业人口的流动率为21%。今后5至10年是我国加速城镇化的时期，必须关注大量的城镇流动就业人口的休假问题。目前“十一”长假期间的客流拥堵与探亲人流和旅游人流相重叠有关。农民工与流动就业人员主要的休假要求是每年有1到2次的探亲假，强烈要求保留“黄金周”的主要也是这个群体，要切实关注他们的诉求，针对他们的实际状况制定可行的探亲休假实施办法，在时空上疏散与分流他们的探亲访友人潮与其他职工的休闲度假人潮

（三）调整职工带薪休假天数

目前大陆地区职工工作满1年至不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天，明显偏少。台湾地区职工工作1至3年为7天，工作3至5年为10天，工作5至10年为14天，工作10年以后每年增加1天，最多30天。可参考台湾地区的做法，在适当时机增加与工龄相匹配的休假天数。

（四）法律强制与经济激励带薪休假并举推广带薪休假制度的关键是依法采取强制性措施与激励性措施相结合的手段，从法律、制度等层面保护劳动者的休假权益。在《劳动合同法》中应增加关于职工带薪年休假的条款，在合同中列为与“五险一金”同样重要的内容，否则该合同视为无效和非法。各类工会组织和行业组织要把执行职工带薪年休假列为工作职责督促本行业和本企业落实这一制度，维护职工的休假权益。

运用经济手段鼓励企事业单位实行全员带薪休假制度。劳动人事与工商部门采取具体措施倡导企事业单位的奖励旅游对优秀员工）、福利旅游对低收人群体与老人、残疾人等），企业可把奖励旅游、福利旅游支出列人其经营成本。

企事业单位设立职工尤其是生活困难的职工休闲、旅游补贴基金，并计人企业的营业成本。提倡有条件的地方倡导和鼓励开展社会福利休闲、旅游。对向弱势群体提供优惠的休闲、旅游服务的企事业单位进行补贴或减免营业税。

（五）增加传统的元宵节、重阳节假期

元宵节是中华民族的欢乐节，重阳节是中华民族的敬老节。我国香港、澳门地区都把重阳节列为法定节日。把这两个民族传统节日列为法定节日，形成华夏文化特色的传统节日系列，并加强这些节日的传统文化内涵与气氛。全年形成1月元旦、2月春法节、4月清明、5月五一、6月端午、9月中秋、10月国庆与重阳等节日休假，基本覆盖全闲研年，并与职工带薪休假自主组合以减缓过分集中休假的状况便于民众自主选择合适的休闲、旅游与探亲方式。

元旦、清明、五一、端午、中秋、重阳等节日如与周六、周日相连，或与周六、周日相重报告叠，自动形成3天连休；如不与周六、周日相连，则补休1天不再挪用周末假日调休，以此形成制度。如企事业单位愿意挪假，由他们自定。五一节可调整为每年5月第一周的星期一，与前2天双休日相连接形成3天小长假。

（六）错开大中小学校寒暑假时段

学校分散放假也是防止全民过于集中休假的一种选择。德国、法国、美国、加拿大和泰国等国实行错时放假或也由各校自定放假日期。《国民旅游休闲纲要》提出，“高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，地方政府可以探索安排中小学放春假或秋假”。我国幅员辽阔、气温差异巨大，为了缓解寒暑假出游高潮，可借鉴法国、德国等国家各地区学校错开放假的做法根据我国南中北部地区气候差异的情况，改变全国大中小学统一放寒暑假的做法。实行华南地区、中部黄河长江沿线地区与三北（华北、东北、西北个区域先后错开一周放寒暑假，以缓解过分集中的寒暑假学生回家方便家长利用带薪休假与子女在寒暑假一起休闲旅游

（七）建议设立“国务院国民休闲协调办公室”

从年起建立的“假日办”对改进假日旅游做了许多工作，并积累了有益的经验是对国民旅游休闲部际协调合作机制的重要探索。要全面贯彻《国民旅游休闲纲要》，推进国民休闲、落实带薪休假制度’目前的“假日办”已不适应国民休闲的新形势。建议“假日旅游部际协调办公室”改为“国务院国民休闲协调办公室”由一年数次的临寸性协调会议改为常年性决策协调，工作重点从协调“黄金周”转向推进国民休闲、推行全员带薪休假制度并由一位国务院副总理主持国民休假的决策性、政策性工作。

2013年月中旬“假日办”通过多家网站进行的网民调查表明，7成的网民对挪假式的长假安排不满意，对3天连休假赞成与反对的比例为49:45，对7天连休假赞成与反对的比例为45:51，表明黄金周”式集中旅游休闲安排’已经越来越不适应国民休闲日益增长的需求，尤其是不适应提升国民休闲旅游品质的需求。11月底的网络调查结果，赞成春节、国庆双长假的占5成多，占微弱多数，赞成取消国庆7天长假的占3成申左右表明对挪假式的长假方式已失去社会共识。与此同时，要求实行带薪休假制度是国最大的共识。尽管目前有部分职工（主要是农民工和城镇流动就业人员）仍需要国庆“黄金周”，甚至希望恢复五一“黄金周”，但这是权宜之举，而推广带薪休假、建立国民休假制度乃是长远之策’这是提升国民旅游休闲品质的需要，也是推动休闲旅游经济制从数量型向数量质量相结合，从粗放式、规模型向集约与效益并重转型升级的需要。

探索和建立既符合中国国情、具有中国特色，又符合国际惯例、与主流的国际休闲惯例接轨的国民休假制度，应是全面建设小康社会的题中应有之义。把国民自主安排带薪年休假的权利还给国民，使国民自主享受休假权利与企事业单位正常活动相协调，错开休假时段、减缓集中休假，从而保障社会经济文化生活和国家内政外交活动全年候的正常运行，既是当务之急，也是建设和谐社会的长远之计。

《中国休闲研究学术报告2013》